Przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, która jest planowana na nieruchomości obciążonej

Realizacji inwestycji w tym np. budowa salonu samochodowego jest inwestycją, która wymaga przejścia przez szereg formalności administracyjnych, od wniosków po decyzje o pozwoleniu na budowę. Jednym z kluczowych etapów jest prawidłowe ustalenie stron postępowania administracyjnego. Prawidłowe określenie stron tego postępowania ma zasadnicze znaczenie dla zapewnienia jego zgodności z przepisami prawa oraz ochrony interesów wszystkich zainteresowanych. Właściwe ustalenie stron pozwala uniknąć sytuacji, w których decyzje administracyjne są kwestionowane lub uchylane, co może prowadzić do opóźnień w realizacji inwestycji i zwiększenia ryzyka prawnego. Ponadto, niewłaściwe określenie stron może skutkować decyzjami wydanymi z naruszeniem prawa, a w efekcie prowadzić do ich uchylenia decyzji w drodze postępowania odwoławczego lub sądowego.

Czy właściciel nieruchomości władnącej ma status strony w postępowaniu o wydanie PNB?

W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę pojęcie strony, o którym mowa w art. 28 KPA (każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 KPA, są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości, jeżeli jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który ma być wybudowany przez inwestora. Przez obszar oddziaływania obiektu, stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W definicji tej mowa jest o terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska, prawa wodnego. Co istotne w tej sprawie – przymiot strony właściciela sąsiedniej nieruchomości w stosunku do działki inwestora może wynikać także z ochrony przysługującego mu prawa własności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, czy też od stwierdzenia bezprawnego naruszenia ich interesu prawnego. Sama potencjalna możliwość spowodowania oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Obszar oddziaływania obiektu budowlanego nie może być utożsamiany tylko i wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi. Obiekt budowlany może bowiem wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu sąsiedniego, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi i co za tym idzie, że nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę. Przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji nie jest zatem wystarczające wykazanie, że zostały zachowane odległości tego obiektu od granic działek sąsiednich, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych. Należy również rozważyć, czy tego rodzaju inwestycja będzie w sposób negatywny oddziaływać na nieruchomość sąsiednią (por. wyr. NSA : z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2619/14, z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2169/17, z 19 grudnia 2018 r., II OSK 236/17, z 31 stycznia 2018 r., II OSK 1572/17, z 17 maja 2017 r., II OSK 2347/1).

Służebności gruntowe należą do tzw. ograniczonych praw rzeczowych, uregulowanych w art. 285-294 Kodeksu cywilnego i służebność gruntowa to prawo, które łączy dwie nieruchomości: władnącą, na rzecz której ustanawiana jest służebność oraz obciążoną, której kosztem jest ona ustanowiona. Prawo to przysługuje właścicielowi nieruchomości władnącej, z kolei na właścicielu nieruchomości obciążonej spoczywają w związku z tym pewne obowiązki, polegające głównie na tym, że nie może on korzystać ze swojej nieruchomości lub musi pogodzić się z faktem korzystania z tej nieruchomości przez właściciela nieruchomości władnącej.

Właściciel nieruchomości władnącej ma co do zasady przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, która jest planowana na nieruchomości obciążonej. Ustanowienie służebności drogi koniecznej na działce inwestora na rzecz nieruchomości skarżącego oznacza jego uprawnienie do korzystania z nieruchomości inwestora w oznaczonym zakresie, ale co należy podkreślić, w sposób jak najmniej utrudniający korzystanie z nieruchomości obciążonej czyli nieruchomości inwestora (art. 288 KC.). Służebności gruntowe powinny być wykonywane możliwie z jak najmniejszym obciążeniem gruntu służebnego.

Możliwość ochrony służebności gruntowej w oparciu o przepisy prawa cywilnego, a nie prawa administracyjnego nie może wykluczyć udziału właściciela nieruchomości władnącej, jako strony w postępowaniu. Służebność drogi koniecznej wiąże się z uprawnieniem do władania nieruchomością obciążoną w oznaczonym zakresie, a zatem uprawniony nie może być pozbawiony tego władztwa. Odpowiednie stosowanie przepisów o ochronie własności, umożliwia mu skorzystanie z ochrony przewidzianej w art. 222 w związku z art. 251 KC. Skoro ustanowienie służebności drogi koniecznej ma zapewnić właściwe korzystanie ze wskazanej nieruchomości, to nie można wskutek decyzji o pozwoleniu na budowę niweczyć, czy też nawet ograniczać tych uprawnień właścicielskich. W tym przypadku przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wynika więc z norm, które gwarantują mu prawo korzystania z przedmiotu służebności gruntowej i jego ochronę tak jak prawa własności t.j. z art. 140 KC w zw. z art. 251 KC. i art. 222 KC. i daje tym samym możliwość uczestnictwa w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

Wyjaśnić tu należy, że potencjalna możliwość szkodliwego odziaływania inwestycji na ustanowioną służebność nie oznacza, że w praktyce stroną postępowania dot. wydania pozwolenia na budowę będzie każdy kto będzie podejrzewał, że istnieje bliżej nieokreślona „potencjalna możliwość” spowodowania szkodliwego odziaływania inwestycji na jego nieruchomość. Potencjalna możliwość szkodliwego odziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego musi bowiem wynikać z obiektywnych przesłanek mających swe źródło w przepisach prawa materialnego. W tym przypadku takim prawem są przepisy prawa cywilnego regulującego ochronę ograniczonego prawa rzeczowego tak jak własności. Potencjalna możliwość, o której tu mowa, należy do sfery faktów, a nie subiektywnych odczuć właściciela nieruchomości domagającego się uznania z stronę postępowania. Dlatego też, o ile występuje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomość sąsiednią np. przez takie usytuowanie projektowanych obiektów budowlanych, które może utrudnić uprawnionemu podmiotowi korzystanie ze służebności gruntowej ustanowionej na działce inwestycyjnej, to podmiot ten legitymujący się tytułem prawnym do działki władnącej jest stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Przymiot strony umożliwia danemu podmiotowi w konkretnym postępowaniu administracyjnym ochronę swoich praw, poprzez wpływ na działania podejmowane przez organy administracyjne w trakcie postępowania, co nie oznacza braku możliwości uzyskania pozwolenia na budowę.

Co w przypadku wydania pozwolenia na budowę bez uczestnictwa w postępowaniu właściciela nieruchomości władnącej?

Właściciel nieruchomości władnącej może skorzystać z dwóch ścieżek. Pierwsza to złożenie skargi do WSA od wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, a druga to wniosek o wznowienie postępowania. Wskazania wymaga, że odwołanie stanowi standardowy tryb odwoławczy zaś wznowienie postępowania administracyjnego to instytucja procesowa, która umożliwia uchylenie prawomocnego orzeczenia sądu i ponowne rozpoznanie sprawy wskutek zaistnienia nadzwyczajnych przyczyn wymienionych w ustawie. W okolicznościach danej sprawy skarżący nie zawsze będą mieć pewność czy i kiedy decyzja PNB stała się ostateczna z tego też względu można złożyć dwa środki zaskarżenia i w ten sposób mieli pewność, że jeśli odwołanie zostało złożone po terminie to będzie rozpoznany wniosek o wznowienie postępowania. Zgodnie z przyjętym stanowiskiem judykatury dla podmiotów, które nie były stronami w toku postępowania przed organem I instancji, termin do wniesienia odwołania liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie biorącej udział w postępowaniu, która najpóźniej je odebrała (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1643/10).  Dodatkowo prawodawca w art. 61 PPSA uregulował instytucję wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. W określonych okolicznościach organ wydający zaskarżony akt lub podejmujący zaskarżoną czynność może, na wniosek strony lub z urzędu, wstrzymać wykonanie tego aktu lub tej czynności (art. 61 § 2 PPSA). Po przekazaniu skargi sądowi administracyjnemu sąd ten będzie władny wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności na wniosek skarżącego, w sytuacji gdy będą zachodziły przesłanki enumeratywnie wymienione w treści art. 61 § 3 PPSA.

Wniesienie skargi nie pociąga więc za sobą automatycznego skutku, wyrażającego się w suspensywności zaskarżonego aktu lub czynności. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji stanowi odstępstwo od generalnej zasady jej wykonalności (post. NSA z 18.4.2008 r., II FZ 68/08). Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ma na celu ochronę strony przed negatywnymi skutkami, które może wywołać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności (post. NSA z 12.10.2007 r., II FSK 1490/07; wyr. NSA z 14.9.2007 r., I OSK 522/07). Instytucja ta nie może jednak w żadnym przypadku służyć tamowaniu biegu postępowań w innych sprawach i opóźnianiu wydania rozstrzygnięć merytorycznych w tych sprawach (por. szerzej post. NSA z 2.6.2005 r., II OZ 510/05).

Zatem w pierwszej kolejności musimy rozróżnić wniosek o wstrzymanie decyzji kierowany do organu administracyjnego, który wydał zaskarżoną decyzję oraz wniosek o wstrzymanie decyzji kierowany do sądu administracyjnego. Wniosek do organu składany jest na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 PPSA zgodnie z którym w razie wniesienia skargi na decyzję lub postanowienie – organ, który wydał decyzję lub postanowienie, może wstrzymać, z urzędu lub na wniosek skarżącego, ich wykonanie w całości lub w części, chyba że zachodzą przesłanki, od których w postępowaniu administracyjnym uzależnione jest nadanie decyzji lub postanowieniu rygoru natychmiastowej wykonalności albo, gdy ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Wniosek do Sądu Administracyjnego składany jest zaś na podstawie art. 61 § 3 PPSA zgodnie z którym, po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.

Jeżeli w podstawie prawnej wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności wnioskodawca wskazał art. 61 § 2 PPSA, wniosek podlega rozpoznaniu przez organ. Rozpoznanie wniosku przez sąd w takiej sytuacji jest możliwe po wezwaniu strony do wypowiedzenia się, czy popiera ten wniosek przed sądem, a jeśli tak – do uzupełnienia wniosku o wskazanie prawidłowej podstawy prawnej przez powołanie się na jedną z przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 PPSA (post. NSA z 22.7.2014 r., II FZ 713/14). W sytuacji gdy w podstawie prawnej wniosku powołano art. 61 § 2 PPSA i organ nie odniósł się do wniosku, wniosek będzie mógł zostać rozpoznany przez sąd administracyjny po wezwaniu strony do uzupełnienia wniosku o wskazanie odpowiedniej podstawy prawnej z art. 61 § 3 PPSA. W sytuacji gdy w podstawie prawnej wniosku powołano art. 61 § 3 PPSA, adresatem wniosku będzie sąd administracyjny. Organ administracji publicznej będzie uprawniony do wstrzymania wykonania aktu lub czynności z urzędu. Brak rozstrzygnięcia organu będzie powodował, że rozpatrzeniem wniosku zajmie się sąd.

Organ może wstrzymać – w ramach uznania administracyjnego – wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności. Organ, wstrzymując wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, może więc uwzględnić wszelkie okoliczności uzasadniające to wstrzymanie podane przez skarżącego. Rozpoznając przedmiotową kwestię, organ może się kierować zarówno wiarygodnością zarzutu wadliwości zaskarżonego aktu lub czynności, jak i prawdopodobieństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. szerzej post. NSA z 14.2.2014 r., I OZ 94/14,). W szczególności wniosek powinien zostać uwzględniony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes publiczny.

Sąd administracyjny jest, na mocy art. 61 § 3 PPSA, związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych, których wystąpienie warunkuje możliwość wydania orzeczenia w sprawie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Do katalogu tych przesłanek należą: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Użycie w art. 61 § 3 PPSA zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej (por. szerzej post. NSA z 2.6.2004 r., FZ 86/04, post. NSA z 16.4.2013 r., II OSK 856/13). Ustawodawca nie sprecyzował, co należy rozumieć pod tymi pojęciami, ocena wystąpienia tych przesłanek za każdym razem należy więc do sądu. Ocena ta jest swobodna, ale nie dowolna. Dlatego sąd, rozpoznając wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej, ma obowiązek za każdym razem wskazać podstawę uwzględnienia bądź odmowy uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności (por. szerzej post. NSA z 14.11.2006 r., II FZ 598/06). O zasadności udzielenia ochrony tymczasowej nie mogą świadczyć merytoryczne zarzuty podniesione w skardze względem zaskarżonego zarządzenia. Ocena wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego zarządzenia nie może bowiem być zastąpiona merytoryczną oceną zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego legalności lub nawet przypuszczeniami co do tej oceny. Na tym etapie postępowania sądowego nie dokonuje się bowiem oceny zasadności zarzutów, jak również legalności aktu będącego przedmiotem wniesionej skargi (tak post. WSA w Poznaniu z 14.9.2021 r., IV SA/Po 660/21; post. WSA we Wrocławiu z 19.4.2021 r., IV SA/Wr 282/21; post. NSA z 30.10.2017 r., II OZ 1289/17; post. WSA w Warszawie z 8.9.2017 r., VIII SA/Wa 558/17.).

Zatem inwestor, który zdecyduje się na budowę salonu w warunkach opisanych w artykule, naraża się na szereg potencjalnych ryzyk, a w szczególności na opóźnienie inwestycji. Takie opóźnienia często skutkują dodatkowymi kosztami związanymi z przedłużeniem najmu sprzętu budowlanego, wynagrodzeń dla pracowników oraz opłatami za przechowywanie materiałów budowlanych. Ponadto, czasowe zatrzymanie prac może prowadzić do wzrostu cen materiałów oraz usług, co jeszcze bardziej zwiększa koszty całkowite inwestycji. Inwestor może również ponieść straty związane z utratą potencjalnych przychodów, jeśli planowany termin otwarcia np. salonu samochodowego zostanie opóźniony, co wpływa na dochody i rentowność przedsięwzięcia.

Podsumowanie

Podsumowując, prawidłowe ustalenie stron postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest kluczowe dla zapewnienia zgodności z przepisami prawa i ochrony interesów wszystkich zaangażowanych. Właściciel nieruchomości władnącej, która jest obciążona służebnością gruntową, ma prawo uczestniczyć w tym postępowaniu, aby chronić swoje uprawnienia wynikające z tej służebności. Zasada ta wynika z konieczności uwzględnienia wszelkich ograniczeń, jakie inwestycja może nałożyć na korzystanie z nieruchomości obciążonej, a także z ochrony przysługującego właścicielowi prawa własności. Udział właściciela nieruchomości władnącej w postępowaniu nie oznacza jednak automatycznego zakazu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale daje mu możliwość obrony swoich interesów i zgłaszania uwag dotyczących potencjalnego wpływu inwestycji na nieruchomość.

W przypadku, gdy właściciel nieruchomości władnącej nie został uznany za stronę postępowania i decyzja o pozwoleniu na budowę zostanie wydana, ma on prawo do złożenia skargi do sądu administracyjnego lub wniosku o wznowienie postępowania, aby dochodzić ochrony swoich praw. Wstrzymanie wykonania decyzji możliwe jest na podstawie przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co zapewnia ochronę przed potencjalnie negatywnymi skutkami wykonania decyzji do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy.