Ustawa o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw, czyli czym jest miejski plan adaptacji

W dniu 11 stycznia 2025 r. w życie weszły przepisy ustawy z dnia 27 listopada 2024 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (dalej zwana także ustawą nowelizującą). Ustawa ta wprowadza zmiany w szeregu aktów prawnych w celu (jak czytamy na stronie Sejmu) „wprowadzenia rozwiązań służących wzmocnieniu środowiskowego wymiaru polityki miejskiej, w szczególności wzmocnienia aspektów transformacji ekologicznej miast, w tym poprawy jakości powietrza”. Jednym z głównych narzędzi służących osiągnięciu tego celu mają być miejskie plany adaptacji, które będą tworzone przez duże i średnie miasta obowiązkowo i na jednolitych zasadach oraz których ustalenia będą uwzględnianie w planowaniu przestrzennym.

Miejski plan adaptacji

Ustawa definiuje miejski plan adaptacji (MPA) jako dokument o charakterze strategiczno-wdrożeniowym obejmujący swoim zakresem obszar danego miasta, mający na celu zmniejszenie podatności miasta na zmiany klimatu, w tym poprawę zdolności przystosowania miasta do zmian klimatu. Rada miasta w mieście o liczbie mieszkańców równej lub wyższej niż 20 tysięcy, ma obowiązek uchwalenia MPA, którego zakres określony w ww. ustawie obejmuje m.in.: analizę zjawisk meteorologicznych i hydrologicznych w mieście oraz ich pochodnych, scenariusze zmian klimatu i opis głównych zagrożeń z nich wynikających, analizę ryzyka związanego ze zmianami klimatu i szans wynikających z tych zmian dla miasta, koncepcję zazieleniania miasta, w tym zwiększania powierzchni terenów zieleni i zadrzewień oraz koncepcję zagospodarowania na terenie miasta wód opadowych i roztopowych. W części programowej MPA ma m. in. określać szczegółowe cele i działania adaptacyjne do zmian klimatu ze wskazaniem mierników ich monitorowania. Burmistrz albo prezydent miasta zobowiązany jest monitorować wdrażanie działań adaptacyjnych do zmian klimatu i co 2 lata sporządzać sprawozdanie obejmujące m.in. informację o stopniu osiągnięcia przewidzianych w MPA celów. Z uwzględnieniem tych raportów MPA aktualizuje się nie rzadziej niż raz na 6 lat.

Wpływ miejskich planów adaptacji na planowanie przestrzenne i proces inwestycyjny

Miejskie plany adaptacji nie są aktami prawa miejscowego i mają być dokumentami o charakterze strategiczno-wdrożeniowym. Ustawa nowelizująca stanowi jednak, że wnioski i rekomendacje zawarte w MPA uwzględnia się m.in. przy sporządzaniu i aktualizacji strategii rozwoju gminy i strategii rozwoju ponadlokalnego. Wprowadza także zmiany w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, m.in. ustanawiając zasadę, że w planowaniu przestrzennym uwzględnia się także wymagania ochrony środowiska w postaci zmniejszenia podatności na zmiany klimatu, a także nakazując uwzględnianie w planie zagospodarowania przestrzennego województwa zasad prowadzenia działań na rzecz ochrony klimatu oraz działań adaptacyjnych do zmian klimatu określonych w MPA. Natomiast z przepisu dodanego ustawą nowelizującą do ustawy prawo ochrony środowiska wynika, że wnioski i rekomendacje z MPA należy uwzględniać przy sporządzaniu planów ogólnych gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Skoro MPA zawierać ma koncepcje zazieleniania miasta, w tym zwiększania powierzchni terenów zieleni i zadrzewień, oraz koncepcję zagospodarowania na terenie miasta wód opadowych i roztopowych, to jego ustalenia będą musiały przekładać się na ustalenia planów ogólnych i MPZP.

W kontekście koncepcji zwiększania terenów zieleni, jaką obejmować mają MPA, należy zwrócić uwagę na fakt, że ustawa nowelizująca konkretyzuje wnikające z art. 78 ustawy o ochronie przyrody zobowiązanie gmin do zakładania i utrzymywania w należytym stanie terenów zieleni i zadrzewień, stanowiąc, że przy zakładaniu terenu zieleni wykorzystuje się w pierwszej kolejności zasoby przyrodnicze terenu, w tym zachowuje istniejącą roślinność rodzimą, oraz zapewnia, aby powierzchnia biologicznie czynna zajmowała w miarę możliwości co najmniej 90 % powierzchni tego terenu zieleni (zgodnie z definicją z tej ustawy tereny zieleni to tereny urządzone wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, pełniące funkcje publiczne). Ustalenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na tak wysokim poziomie w praktyce oznaczać powinno ograniczenie możliwości sytuowania na takich terenach np. dopuszczalnych tam obiektów sportowych.

Należy więc spodziewać się, że w planach ogólnych i MPZP opracowywanych na podstawie znowelizowanych przepisów przestrzeń miejska zostanie zaplanowania w sposób przewidujący urządzenie nowych tereny zieleni. Może też okazać się, że uwzględnienie rekomendacji i wniosków z MPA w MPZP będzie prowadziło do określenia parametrów zabudowy w sposób mniej korzystny dla inwestora niż wcześniej, np. poprzez zwiększenie wskaźnika minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej lub zmniejszenie wskaźnika wartości maksymalnego udziału powierzchni zabudowy. Skoro miejskie plany adaptacji mają doprowadzić do zarządzania przestrzenią miejską, tak aby zmniejszyć ryzyka związane ze skutkami zmian klimatu, w tym między innymi przewidując rozwiązania, których celem jest ochrona przed powodziami, radzenie sobie z upałami, czy zapewnienie odpowiedniego zarządzania wodami opadowymi, to należy spodziewać się, że założenia MPA powinny być odzwierciedlone z MPZP także w zakresie planowania infrastruktury, która tym celom ma służyć oraz poprzez określenie wymagań w zakresie stosowania rozwiązań energooszczędnych i umożliwiających zarządzanie wodami opadowymi (np. systemów retencji).
Zmiany klimatu mają być też jednym z czynników branych pod uwagę w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ustawa nowelizująca wprowadza bowiem także zmiany w przepisach ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; zgodnie z nimi w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko należy oceniać i analizować także bezpośredni wpływ danego przedsięwzięcia na klimat i jego podatność na zmiany klimatu, a w konsekwencji opis przedsięwzięcia w raporcie oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać także określenie przewidywanego oddziaływania analizowanych wariantów przedsięwzięcia na środowisko, oddziaływania istotne z punktu widzenia adaptacji do zmian klimatu i przewidywaną podatność na zmiany klimatu.

Wpływ MPA na wartość nieruchomości

Wobec powyższego można zadać pytanie, czy MPA będą miały wpływ na wartość nieruchomości. Skoro nie stanowią one aktów prawa miejscowego i tym samym nie są podstawą do wydania decyzji administracyjnej, to MPA bezpośredniego wpływu na wartość nieruchomości mieć nie mogą. Jak jednak wyżej wskazano, wnioski i rekomendacje z MPA należy uwzględniać przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ustalenia MPA mogą zatem pośrednio wpłynąć na wartość nieruchomości, jeśli ich uwzględnienie w MPZP doprowadzi np. do wyłączenia możliwości zabudowy części nieruchomości. Źródłem ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości będzie jednak w takim przypadku zawsze MPZP a nie MPA.

Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (co do zasady, z wyłączeniami wynikającymi z przepisów) przyznają właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, korzystanie z której w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, prawo do żądania odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. W takim przypadku gmina może też zaoferować takiemu podmiotowi nieruchomość zamienną. Jeśli właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa nieruchomość w okresie 5 lat od uchwalenia lub zmiany MPZP i nie skorzystał z praw, o których mowa wyżej, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości.

Przepisy przejściowe

W uproszczeniu można powiedzieć, że MPA powinny zostać uchwalone do końca 2027 r. W wielu miastach przed wejściem w życie ustawy nowelizującej istniały dokumenty spełniające rolę MPA i określone tą ustawą wymogi co do ich treści. Dlatego zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy, rada gminy może, w terminie 30 dni od dnia wejścia w życie ustawy, uznać dotychczas uchwalony dokument o charakterze strategiczno-wdrożeniowym, niebędący aktem prawa miejscowego, który realizuje cel określony dla MPA, za miejski plan adaptacji w rozumieniu ustawy.
Plany ogólne gmin i MPZP uchwalone przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują ważność i mogą być zmieniane. Jeśli MPA zostanie uchwalony w trakcie prowadzenia procedury uchwalania planu ogólnego lub MPZP (albo ich zmiany), albo w trakcie tej procedury inny dokument strategiczno-wdrożeniowy zostanie uznany za MPA, to:

• do planu ogólnego i MPZP stosuje się przepisy dotychczasowe (tj. nieprzewidujące obowiązku uwzględnienia MPA przy ich uchwalaniu), o ile nastąpiło to po rozpoczęciu ich opiniowania lub uzgadniania,

• do planu ogólnego i MPZP stosuje się przepisy uwzględniające zmiany wprowadzone ustawą nowelizującą, jeśli nastąpiło to przed rozpoczęciem ich opiniowania lub uzgadniania.

Mimo tego, że termin wykonania obowiązku uchwalenia miejskich planów adaptacji jest jeszcze odległy, może okazać się, że dokumenty uznane za MPA na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy nowelizującej, będą uwzględniane już w aktualnie opracowywanych planach ogólnych gmin.