Wygaśnięcie i uchylenie pozwolenia na budowę

Ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego nie tylko poprzez stwierdzenie jej nieważności, może też wygasnąć lub zostać uchylona.

Uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę

Prawo budowlane przewiduje tylko jeden przypadek uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowiąc w art. 36a ust. 2, że organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. Uchylenie pozwolenia na budowę w oparciu o przepisy prawa budowlanego może zatem nastąpić tylko w przypadku prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy. Organ nadzoru budowlanego może wydać postanowienie nakazujące wstrzymanie robót m.in. w przypadku stwierdzenia, że są one prowadzone w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu lub projekcie architektoniczno-budowlanym (art. 50 ust. 1 pkt 4). Wówczas, przed upływem dwóch miesięcy od wydania takiego postanowienia, organ w drodze decyzji nakłada na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin wykonania tych obowiązków. Organ uchyla też „naruszone” pozwolenie na budowę, gdyż podstawą do kontunuowania robót będzie w takim przypadku, po jego zatwierdzeniu, projekt zamienny, do sporządzenia którego został zobowiązany inwestor.

Decyzja o pozwoleniu na budowę może też być uchylona na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (KPA). W tym zakresie KPA dzieli decyzje na takie, na mocy których żadna ze stron nie nabyła praw, które to można uchylić w każdym czasie, oraz takie decyzje, na mocy których strona prawo nabyła, a do których należy decyzja o pozwoleniu na budowę. Artykuł 155 KPA stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Do uchylenia pozwolenia na budowę w tym trybie nie może zatem dojść bez zgody inwestora. Jego słuszny interes może wyrażać się na przykład w woli uzyskania pozwolenia na budowę zupełnie innego zamierzenia budowlanego na tym samym terenie (co nie jest możliwe, gdy w obrocie prawnym jedno pozwolenie już funkcjonuje).

Wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę

Prawo budowlane przewiduje tylko jedną przesłankę wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę stanowiąc w art. 37 ust. 1, że wygasa ona jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata.

Wskazany w tym przepisie 3-letni termin traktuje się jako termin prawa materialnego, co oznacza, że nie może ona zostać przywrócony (Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. 12, Warszawa 2024) i co do zasady zupełnie nieistotny jest powód niepodjęcia lub przerwania budowy. Jedyny wyjątek stanowi wtrzymanie budowy na skutek wiążącego rozstrzygnięcia organu administracyjnego lub sądu, np. wskutek nakazu wstrzymania robót wydanego przez organ nadzoru budowlanego. W takim przypadku termin ten nie płynie w okresie wstrzymania robót, co znajduje potwierdzenie m. in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2005 r., wydanym w sprawie o sygn. akt OSK 1269/04.

Przesłanką wygaśnięcia decyzji jest nierozpoczęcie lub przerwanie budowy. Jako że powołany przepis prowadzi do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej inwestorowi określone prawa, w toku postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę, konieczne jest udowodnienie ziszczenia się tej przesłanki. Podstawowym dowodem w takim postępowaniu jest dziennik budowy, gdyż dokonywane w nim wpisy powinny odzwierciedlać przebieg robót budowlanych. Jak jednak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 12 października 2022 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 2065/19, choć bez wątpienia jest to silny środek dowodowy – nie jest on jedynym środkiem dowodowym, na podstawie którego organ ocenia wystąpienie przesłanki wygaśnięcia pozwolenia na budowę. Organ administracji architektoniczno-budowlanej może ustalać tę okoliczność wszelkimi dozwolonymi prawem środkami dowodowymi, wskazanymi w kodeksie postępowania administracyjnego, w tym oględzinami miejsca budowy, dokumentacją fotograficzną czy zeznaniami świadków. Dowód z treści dziennika budowy podlega ocenie tak jak każdy inny dowód w sprawie i tak jak inne dowody może być podważany. Oceniając zaistnienie okoliczności nierozpoczęcia lub przerwania budowy należy brać pod uwagę zakres udzielonego pozwolenia na budowę. W przypadku pozwolenia na budowę obejmującego wiele obiektów budowlanych wystarczy rozpoczęcie/prowadzenie robót budowalnych mających na celu realizację jednego spośród tych obiektów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1987 r., sygn. akt IV SA 693/86), aby nie doszło do zaktualizowania się przesłanki wygaśnięcia pozwolenia.

Zaistnienie omówionej wyżej przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji we wskazanym wyżej terminie to jedyne okoliczności, jakie mogą być badane w toku postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę na podstawie art. 37 ust. 1 prawa budowlanego. Organ nie może brać pod uwagę ewentualnej wadliwości samej decyzji, nie może też oceniać legalności prowadzenia robót budowlanych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2743/19).

Wygaśnięcie decyzji można jednak stwierdzić także na podstawie przepisów KPA. Samodzielną przesłankę to umożliwiającą stanowi przepis art. 162 § 1 pkt 1 KPA, zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, m.in. jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa. Bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 19, Warszawa 2024). Można zatem na tej podstawie stwierdzić wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku utraty bytu prawnego przez inwestora, który nie ma następców prawnych (np. likwidacji spółki), a także w przypadku zmiany stanu faktycznego skutkującej brakiem możliwości wykonania pozwolenia na budowę, za którą uważa się stałą i niewątpliwą utratę przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt  II OSK 2351/15: bezsporna w świetle prawa cywilnego utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie realizacji inwestycji daje podstawę do stwierdzenia przez organ architektoniczno-budowlany wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 KPA. W takiej sytuacji nie jest możliwe wykonanie decyzji przez inwestora, co czyni ją bezprzedmiotową, a ponadto stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę leży w interesie społecznym, gdyż ma wpływ na pewność obrotu prawnego tą nieruchomością, a poza tym leży w interesie właściciela nieruchomości. Ważne jednak jest w tym kontekście, że organ administracyjny nie ma prawa rozstrzygania sporu o istnienie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; jego utrata musi być oczywista, np. nastąpić wskutek sprzedaży nieruchomości, dla której wydano pozwolenie na budowę. Organ również i w takim postępowaniu nie może badać żadnych innych okoliczności, niż zaistnienie przesłanki wygaśnięcia pozwolenia, w szczególności jego wadliwość nie może być podstawą do stwierdzenia jego wygaśnięcia na podstawie przepisu art. 162 § 1 pkt 1 KPA (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 669/22).

Skutki wydania decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia i decyzji o uchyleniu pozwolenia na budowę

Uchylenie pozwolenia na budowę następuje zawsze w drodze decyzji, dla wydania której niezbędne jest przeprowadzenie postępowania administracyjnego. Taka decyzja zmienia istniejący stan prawny i tak długo jak nie zostanie wydana i nie stanie się ostateczna, pozwolenie na budowę, którego dotyczy, pozostaje w mocy, a decyzja o jego uchyleniu może wywoływać skutki tylko na przyszłość. Wydanie decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia również następuje po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Decyzja ta jednak ma deklaratoryjny charakter – stwierdza stan prawny, jaki obiektywnie zaistniał i wywołuje ona skutki prawne od dnia, w którym zaistniały przesłanki wygaśnięcia pozwolenia na budowę (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2006 r., sygn. akt V SA/Wa 1589/06).

Zatem ostateczna decyzja o uchyleniu pozwolenia na budowę eliminuje je z obrotu prawnego, a ostateczna decyzja o stwierdzeniu jego wygaśnięcia potwierdza, że z mocy prawa lub z powodu zaistnienia określonego zdarzenia, pozwolenie przestało „obowiązywać”.

Zgodnie z art. 37 ust. 2 prawa budowlanego, po uchyleniu lub wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę, rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić tylko po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. W zdaniu drugim przepis ten stanowi, że decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadku zakończenia robót budowlanych. Oznacza to, że w przypadku np. stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę z powodu przerwania budowy na okres co najmniej 3 lat, organ administracji architektoniczno-budowlanej jest obowiązany rozpatrzyć ponownie złożony wniosek o pozwolenie na budowę (po wyeliminowana z obrotu prawnego pierwotnej decyzji) i wydać nowe pozwolenie na budowę albo wydać decyzję odmowną także w stosunku do robót już wykonanych przed wygaśnięciem decyzji (Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. 12, Warszawa 2024). Dzięki temu, w przypadku wznowienia budowy na podstawie nowego pozwolenia, wszystkie roboty (te wykonane wcześniej na podstawie pozwolenia, które przestało obowiązywać, bo wygasło, i te wykonane później) można uznać za wykonane na podstawie ważnego, obowiązującego, pozwolenia na budowę. Nowej decyzji w opisanym tu trybie nie wydaje się w przypadku uchylenia pozwolenia na budowę z powodu wadliwego wykonania robót w przypadku opisanym w pierwszej części tego artykułu; jak tam wskazano, w takim przypadku inwestor powinien wystąpić o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu (nowego) projektu zamiennego.